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一、案例

　　1．沈阳第八水厂的产权转让与回购
　　（1）沈阳自来水行业产业化的方式：第八水厂转让经营权，组建沈阳发展股份公司香港上市；第九水厂BOT；第一至第八水厂委托经营。
　　（2）沈阳第八水厂的运作过程：
　　第八水厂于1995年建成投产，建设规模为40万吨/天供水量，总投资为2.5亿元人民币。
1996年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转让谈判，在谈判过程中沈阳市建委没有聘请投资咨询顾问和律师，中法水务聘请了国际一流的顾问。谈判结果，中法水务出资1.25亿元人民币购买第八水厂50％的股权，中法水务与沈阳市自来水总公司共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司，合作期为30年，外方平均回报率为18.2％。
　　合作合同由法方起草后由双方签署。1999年，在沈阳中法水务公司运作两年以后，沈阳市政府开始着手沈阳发展股份公司香港上市工作，沈阳市提出回购第八水厂并希望将第八水厂投入沈阳发展。
　　经过双方谈判达成回购条件：①股权转让价格为1.5亿人民币；②沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问。
在此交易中，中法取得了巨大成功，当初投入1.25亿元，两年以后除获得两年的固定回报外转让收入超过投资2500万元人民币，而且另外获得了八个水厂长达10年的技术服务合同（总收入为5000万元）。相应地，沈阳市在交易中则损失巨大。
　　2．威利雅成都第六水厂BOT
　　（1）产业化方式特许经营，BOT建立自来水六厂B厂项目
　　（2）运作过程成都市自来水六厂B厂项目投资总额为1.065亿美元，其中股本金3200万美元，威利雅公司占60%，日本丸红株式会社占40%；项目贷款7450万美元，由亚洲开发银行和欧洲投资银行共同提供。在为期18年的特许期内，作为项目业主的法国通用水务集团——日本丸红株式会社投标联合体全面负责该项目的融资、设计、建设和运营。B厂BOT项目包括4个子项目：每天80万立方米的取水工程（两座取水口、连通渠、引水暗渠）； 40万立方米的净水厂；140万立方米净水厂的排水总渠以及27公里输水管道。在项目实施过程中，由于法律原因而将其中一部分（包括引水暗渠的一半、排水总渠、输水管道）改为BT（建设、移交）项目，其余部分仍为BOT项目。经过两年半的紧张施工，日产自来水40万立方米的B厂已于2002年2月11日按期通过竣工验收并投入商业运营，BT项目也已于2003年5月26日正式移交给成都市政府，并已由成都市自来水总公司接管。特许期结束后，联合体应按协议将水厂完好、无偿地移交给成都市政府。联合体的投资收益是特许期间的经营所得。
　　（3）结果2002年2月以来，随着六厂B厂（即四期工程）的竣工投产，成都市自来水总公司日产自来水的能力增加到138万立方米，但此时的经济形势与项目决策上马时相比已是斗转星移，供水市场已由紧缺一转而为过剩，使成都市自来水总公司的售水量大幅下降。
成都自来水总公司的售水量大幅下降出现在1999年，当年售水量比上年下降了1556万立方米，降幅为5.37%。导致售水量下滑的直接原因是工业用水、经营服务用水和行政事业用水等需求大幅下降，其深层原因是传统工业企业向市场经济转型过程中的产业结构调整以及亚洲金融危机后的经济调整，使企业亏损面、亏损额居高不下，不少企业开工不足，甚至处于停产半停产状态。
　　此时六B厂投产使实在不是好消息，供水市场由过剩而变为严重过剩。为了消耗这每天40万吨水，成都自来水公司只能让生产能力为23万立方米/日的二厂和15万立方米/日的五厂基本停产，每天只在用水高峰期供1-2小时的水，改做调剂水厂用（六B厂是均匀供水的，不承担调峰责任）。成都自来水公司所收水费的 2/3都用以支付六B厂净水采购费用，以致于六B厂投产后的第一年，成都自来水公司就由盈利突然转为亏损1.5亿元，目前成都市财政每年补贴自来水公司1亿多元，但自来水公司仍然感到压力很大，无法承受。也就是说，经济形势变化而造成的能力过剩，其后果最终是由成都市自来水总公司来承担的。
　　3．威望迪浦东自来水公司
　　（1）产业化方式特许经营，中外合资，共同经营
　　（2）运作过程
　　通过招标，法国威望迪投资20.26亿元购买浦东自来水公司50％的股权。转让50%的股权后，组建新的中外合资企业，并按市场化操作的原则，不设固定回报，中外双方共同经营、共享收益、共担风险，合资经营期限50年。在合资过程中，上海市剥离原来浦东自来水公司的主副业务，将运营和管网整体打包给威望迪自来水公司。新公司不仅仅拥有浦东供水的运营权，而且还拥有管网，形成浦东地区的区域性独家公司。
　　（3）结果合资公司整体上效率得到了提高。合资之后公司服务区域不断扩大，达到320.05平方公里；服务人口与日俱增，逾170万；水表用户新增7万，总表数达66万余只；管网长度新增121,400米，达到2,065,383米，旧管线路得到了改造，水质有了提高，其中锰指标合格率和出厂水平均浊度指标有显著变化。合资企业的规模得到了扩大。但也面临着问题，例如由于股权50：50，在公司决策中势必会存在一定的矛盾。
　　成都、沈阳和上海的案例表明，各地政府在选择特许经营企业方面，特别是在拍卖过程中所实施的招标机制应当来说都是基本成功的。尽管目的可能有所不同，但都在不同程度上引入更有效率的企业。例如，在成都，共有5家公司进入了招标备选对象，法国通用水务集团（现威利雅水务）——日本丸红株式会社投标联合体为项目中标人，并于1998年7月12日由成都市人民政府与该联合体草签了项目特许权协议及其附件。而上海和沈阳也引入了法国通用水务和法国水务投资公司。在特许经营的责任和义务方面，各地方政府虽然各有侧重，但基本上类似。第一种，以成都为代表，建设和经营合一，是比较典型的BOT方式。在这一模式中，政府通过BOT方式选择最低建设成本和运营成本的企业，利用企业的投资完成建设，通过运营过程中的回报来补偿建设成本。第二种，以上海为代表，是比较典型的特许经营模式。政府通过整体出售的方式，将原有的运营部分与其他部分剥离，将运营权全部转让企业，企业通过实际运营获取投资回报，政府通过出让获得资金。第三种，以沈阳为代表，更强调了产权转让，是比较典型的出售模式。出售产权的过程中，政府仅获得了转让资金，企业通过公司化改造，打包上市，不仅仅获得了固定的投资回报，也通过上市获得了资金。如表5－3：

　三个水厂的PPP比较

二、水务市场PPP实践评价水资源产业的市场化进程中，谈判角色不仅仅涉及到政府与企业，还包括了消费者、管制机构以及在位企业等。但在实际操作过程中，政府跨越了其他机构直接与进入企业进行谈判，反映了我国目前的制度禀赋的特征，即政府可以代表管制机构，也可以代表消费者利益，还可以代表在位企业。在这些案例中，由于沈阳是1993年实施了城市水资源产业的市场化，没有BOT和PPP经验，因此其市场化过程比较复杂，合同的制订、谈判、实施过程缺乏有效的监督。成都和上海则分别实施了比较标准的BOT和PPP方式，在合同的制订、谈判和实施过程中基本遵循了三公开原则。三种不同条件、时间和地点实施的不同类型市场化进程中，政府和企业的动机是值得讨论的。
　　1．博弈角色：政府和企业（1）政府角色和动机：获取资金
　　地方政府在市场化进程中扮演了“主导”性的角色。案例表明了在谈判过程中的每一阶段，当地政府都亲自出面，解决问题，这也反映了目前我国管制体制中的禀赋因素。政府的主要动机就是希望从市场化过程中获得必要的建设资金。沈阳在产权转让过程中获得了将近1.2亿元，从租赁合同中，每年能够获得租金率5.4%。上海的整体出让产权50%，获得了20.26亿元，成都则从建设资金困境中摆脱出来，不仅仅建设了项目，而且基本有效地进行了运营。这些都非常明确地表明，政府在基础设施建设中，可以利用各种类型的市场化运行方式，不必要完全依赖政府财政拨款和银行贷款方式。（2）企业角色和动机：榨取剩余和改善效率在任何一种类型的产业中，企业逐利动机都是必然的。在水资源产业中，企业不可能不榨取剩余，追逐利润。尽管进入者花费了很大的代价获得了进入权利，但他们的利润基本都得到了保障。在成都，净水购买合同要求最低的购买量，在沈阳，固定投资回报确定了进入者基本的收益，在上海，尽管受到了一些约束，存在风险压力，但规模的扩大为企业的盈利带来了机会。企业通过效率改善和主副剥离，最大程度地保障了企业生产有效运行。在水资源产业，资产出售和特许经营权主要是政府改善经营效率的工具，而不是募集资金的需要。但在这里，政府获得了建设资金，企业获得了利润，至少从合同双方来看，基本上实现了共赢局面。实际上，上述三个案例最终大都是以政府回购而告终，从侧面上体现了政府在实施这一市场化进程中的角色差异，即仅仅是为了城市的改造和基础建设的需要，盲目出售和转让产权，盲目承担经营风险，不利于最终的合同效率实现。
　　2．博弈双方的策略均衡：关于固定回报率的争论 上述行为的变异和角色转换，客观上形成了政府要资金策略，企业要固定回报率的策略的均衡。在给定上述阶段中，政府不需要过多地考虑其他因素，引入资金是最大的需求和愿望，要么放松门槛，引入资金，摆脱财政压力，要么自己投资或贷款建设，自己承担成本。企业由于水资源产业市场化进程不明晰，市场化程度不高，水价能否变动预期不明确，采用固定回报率的方式补偿其投资成本，是最适宜的策略。如果不考虑市场环境的变化和条件、政府的谈判能力以及对固定回报率的有效管制，则这一策略（资金、固定回报率）是均衡策略，双方都能够得到满足。固定回报率是三个案例的合同中所反映的最有争议的内容，是政府与进入企业签定合同的基础，也是政府吸引外资进入的最优惠的条件。没有这一条件，合同则不可维持。上述三个案例最初出现争端都来源于此。成都由于自1998年以后，由于成都自来水需求下降，直接导致了净水购买合同难以执行；沈阳的高额的固定回报率直接导致了沈阳市财政负担过于沉重；尽管上海市的水资源产业市场化是最成功的案例之一，但由于在建设跨江管网投资成本分摊问题上出现了分歧，外方难以承受额外成本负担。
　　实际上，关于固定回报率的争论在理论上由来已久。早在20世纪70年代，英国实施“私有化”过程中就放弃了固定回报率管制，采用了更为激进的“最高限价”的管制方式。但美国到目前为止，资本回报率管制仍然在许多公用事业部门得到了广泛的实施。所谓资本回报率管制，是指管制者通过制定“公平、公正”的资本收益率来限制企业被管制产品和服务的利润水平。在给定企业定价权的基础上，其获得利润水平不能超过限定的公平资本回报率的利润水平。在这个限制条件下，限定的资本回报率的利润水平正好补偿为管制服务的成本。实质上是给被管制企业一定的回报率，以补偿资本的投入；如果由于供求发生变化，价格需要变动，则需要采取其他的方式予以实现。这一资本回报率管制都建立在一系列严格的管制制度基础上，其一、严格的审计，规定了那些可以进入可计算的资本，那些不能进行计算。并不是所有资本都可以得到补偿，美国的学者将其称为“不谨慎”投资；其二、这一种类型的管制要求管制机构承担更多地搜集信息的角色，要求其熟悉产业状况，及时地对企业价格变动的要求进行回应；其三、产业的供需条件比较稳定。只有供需条件稳定，进入企业的投资成本才能比较明确地计算出来，否则，很难衡量企业的投资变动状况。
　　资本回报率管制也面临着两个重要的缺陷，其一、过度投资。即企业会根据资本回报率有意扩大资本投入，从中获得租金 ；其二、弱激励。在资本回报率条件下，由于管制者与被管制企业的信息不对称，准确确定被管制企业的生产成本几乎变得不可能，企业可以通过有意隐藏信息，提高生产成本规模，获得信息租金，从而导致了回报率管制对企业生产成本的弱激励。
　　上述三个案例都没有对产业的供需状况进行更为清晰的分析，政府和被管制企业面临完全不对等的信息状况，谈判只能会导致政府占据弱势地位。在这一条件下，要求企业改善效率，增加资本投入、承担经营风险变成为无稽之谈。被管制企业为获得固定回报率，采取了各种方式向政府索取政策和优惠。成都市六B厂不管高峰、低峰，24小时均匀供水40万吨，调峰由自来水公司承担，迫使成都市自来水公司的生产调度方式产生很大的变化。在取水过程中，双方就27km的输水管线壁厚问题所产生的分歧，法方要求使用16毫米壁厚的输水管道，不符合国家技术要求，但政府同意了，政府还同意由成都市自来水总公司，而不是六B厂向都江堰管理部门缴纳水资源费，以及六B厂除交纳企业所得税外的其余一切税费等。沈阳市的案例中，3年的经营期间，政府以固定回报方式，向外方支付了7000万元。在上市过程中，政府完成引进资金的任务，但沈阳自来水公司背上了3亿元的债务包袱。最终不得不以高达9亿的代价完成退市，远高出最初上市募集的6.8亿资金。
　　3．政府能承诺什么：承诺缺失 任何一种投资方式都有其优缺点。作为一种资本运营的方式，固定资本回报率无所谓好与坏之分。但从目前来看，由于政府对未来供求状况不明，固定资本回报率的方式给政府带来了巨大的经营风险，难以为继。在不确定的制度禀赋条件下，管制制度尚未进入法制化、程序化和规范化轨道，被管制产业的定价方式也没有确立规则，因此，各地政府无法对未来管制改革市场化程度做出可信的承诺，其信用程度受到了很大的质疑。在这种条件下，依靠固定投资回报来吸引外资进入就成为几乎是惟一的策略。但当地政府并没有围绕着投资回报率采取制度性的安排，使其纳入到规则化的管制体制中，也没有专门安排管制机构独立处理争端。形成巨大的经营风险几乎可以是完全必然的结果。
政府的优势在何处？从亚当?斯密的“守夜人”到斯蒂格利茨的“干预” 的优势，政府可以在自然垄断的公用事业部门中发挥必要的作用。但实际上，有限承诺的概念是近年来对政府能力的质疑的结果。大量的文献强调了政府具有有限理性的特征，它表明在代议制政府条件下，政府只能担负有限责任，只能为某些问题进行承诺。有限承诺确立了政府的行为边界，防止政府的权力被滥用，减少管制机构被收买的可能性。但我国目前的各地政府所表现出来的问题则体现在“承诺的缺失”，而非“有限承诺”上。所谓承诺缺失是强调了政府并没有将自己作为理性人对待，缺乏制度的约束和有序的运行方式，所形成的承诺的障碍。主要体现在：
　　首先，滥用承诺和承诺不连续性。由于我国目前的政府官员的考核都是建立在自上而下的系统之中，尽管当地政府的绩效是考核的重要部分，但最终裁决权仍然被保留在组织部、人事部等上层部门。当地政府可以不必要对当地消费者和在位企业利益负责而滥用自己的承诺。上述的三个案例都或多或少地反映了当地政府希望将其作为政绩工程、“样板”项目的愿望，而每一次当地政府的换届都是对上届政府行为的否定。
　　其次，管制机构的缺失。当地政府在实施市场化进程中，只考虑了引资问题，而没有进一步考虑管制机构的角色。到目前为止，各级政府甚至都未认识到建立独立的管制机构的重要性，以致于运营过程中出现的各种问题最终只能通过政府的行政手段来解决。
　　再次，法律的缺失。在没有法律依据条件下，各地方政府制订的各种方法都可以被推翻，或者修正。承诺缺乏法律依据，以合同为基础的特许经营机制就失去了赖以生存的条件，形成了承诺的缺失。没有承诺或者很难存在长期承诺，成为目前公用事业管制改革中的面临最大困境之一。近20年来，我国各地政府在市场化进程一直扮演着重要的角色，杨瑞龙教授（1998）将地方政府作为“中间扩散型制度变迁”阶段的第一行动集团力量。张维迎等人（1998）认为我国的经济改革是从地方分权化而非民营化开始的 。但在自然垄断产业的市场化进程中，巨大的沉没成本以及复杂的技术条件都给各地政府的市场化进程带来了挑战。在承诺缺失条件下，严重的信息不对称和巨大的投资风险加剧了政府、企业和管制机构之间的行为扭曲。由于缺乏承诺，管制的长期合约就被一系列短期合约替代。由此导致了合约重新签定、谈判和执行的交易成本增加。从动态的角度看，尽管长期承诺有利于激励性合约的实施。但由于承诺缺失，政府可以利用其强制地位，不断地修改合同，对被管制企业采取累进的刺激方式，由此产生棘轮效应；被管制企业可以利用其信息优势，压榨管制者，对政府“敲竹杠”，减少被管制企业的投资风险。从整体上看，缺乏一个正式制度对水资源产业市场化进程各个利益团体进行规范和制约。
　　4．有效管制可实施的条件：维系正式制度无论是BOT方式、资本回报率、特许经营权还是更为激进的产权转让方式的市场化改革，都是建立在合同为基础的管制模式上，如果缺乏对合同签订、谈判以及实施的过程的管制，效率就很难体现出来。上述分析表明，目前我国的管制体制远远无法适应市场化改革的要求，无法有效的承诺所导致的“承诺缺失”严重阻碍了产业发展的进程。解决这一困境的惟一途径就是建立一个完整的正式制度，引导政府干预的角色转换，促进这一改革的有效实施。
　　管制的根本目标就是要在满足社会福利最大化条件下，权衡其效率与促使福利最大化所放弃的租金成本之间的关系。所谓正式制度就是根本体现各方利益要求，共同认可的一种规范，包括宪政制度、法律框架和管制结构等。正式制度的实现有利于为整个社会提供稳定的预期，形成可以实现效率的制度环境，才能确保政府进行稳定、长期和有约束力的承诺。从效率角度看，实现合约有效率的正式制度的构成要素有：利益群体之间的利益均衡程度、管制机构的处置权大小、司法制度的完善程度。

（1）利益群体之间的利益均衡程度
　　强调利益集团势力的均衡，主要是为政治市场合约选择提供必要的和对等的谈判空间。只有考虑到各方面的利益要求，选择才能体现各群体的利益。政府不可能代表所有群体的利益，也没有必要独立地承担所有的风险成本。在不平衡的条件下，选择的结果只能是体现代表最有力量的利益群体的利益，由此会导致其他群体或弱势群体利益受损，这就不能增进社会福利。因此，在正式制度中，需要一个相应的制度安排，为弱势群体提供对话空间，对受损群体提供对应的补偿机制，这些都构成了在合同式的管理模式中有效实现的基本制度要素。

（2）政管分离和处置权的程序化
　　在我国目前的管制体系中，政府具有“准”司法性质的裁决权利，而作为政府的代理人——管制机构仅仅处于执行地位。由于行政管理体制尚没有公开化和程序化，所以政府和管制机构在制定和执行过程中，政府成为最终的代理人和最终的行政仲裁人，拥有巨大的自由处置权，它可以针对不同的产业特征，自由制定具体的实施方案。由于缺乏相应的约束，导致了权力滥用和管制权的缺失。因此，减少自由处置权程度，有必要让政府和管制机构的责权分离，让管制机构独立承担责任和相应的权利，同时促使管制处置权的实体化和程序化，它主要包括，事前制定的谈判过程（听证会制度）、选择合约的解释制度、修正合约的程序等。这是减少租金耗散和执行成本的重要要素。

（3）司法制度的完善程度
　　尽管行政仲裁在被管制产业的市场化进程中占据重要角色，但司法制度仍然对正式制度的完善起到了根本的作用。司法制度的完善程度主要体现在两个方面：一是强调竞争法和相关于竞争法的一系列的经济法制度的完善。它主要是规范企业在竞争性市场和管制市场中的行为。二是相关法律的执行程度。它主要为企业在争端机制中提供一个最终裁判人的角色。司法制度完善的关键是树立司法的权威、降低司法执行的成本。因此，需要建立比较完善的各产业的法规，规定各自自由量裁权的权力限度。

（4）不同激励结构的设计
　　在给定上述比较完善的条件下，各种合约式的管制设计和结构也需要不同的具体管制体制相互匹配。在有固定回报率的特许经营权中，需要针对企业的低效率和企业固定回报率的基准重新设计，而采取高激励强度的合约，管制体制则更需要针对企业生产出来的产品质量进行监督，以保证管制目标的实现。否则，管制合约的各种激励设计就可能被各种“管制失灵”导致的代价所耗散。
　　上述三个案例基本反映了我国目前在水资源产业市场化进程中的现状和问题。尽管案例的结果各有不同，但都共同地反映了管制中存在的承诺缺失问题。它并不简单地归结到各地方政府的角色转换以及约束，更为根本地它反映出我国目前仍然缺少一种正式的制度对各方经济行为实施有效的约束和激励。合同式的管制模式是当代管制体制的基本实现形式，但它要求我们从传统的管制体制向现代行政管制体制转变。没有这一转变，合同失效问题很难根本地解决。这不仅仅是城市供水产业市场化进程反映的矛盾，也是我国管制改革过程中矛盾的根本体现。长期以来，我国的市场化进程采取了“摸着石头过河”的渐进式的方式，尽管在市场化初期阶段中发挥了巨大作用，但由于缺乏整体的设计和正式的制度形成，这一方式在管制改革中面临了巨大挑战。政府缺乏有效承诺便是这一挑战的主要问题之一。尽管发达和发展中国家的市场化经验给我们的新管制制度的建立提供了许多有益的思路，但这种方式不能机械地运用到我国的具体实践之中，西方“私有化”逻辑是建立在成熟的市场经济、私有化的宪政制度、行政管制制度、法律框架以及其道德规范的基础上，其核心意义在于提供了一个稳定和正式的制度，为市场化的形成创造了有利的条件。因此有必要建立我国的正式制度，培育和完善我国的制度禀赋条件。
　　在所有的正式制度构成中，我们可以从简单的管制规则入手，然后随着信息和经验的增长进一步改革这些管制规则和程序 ；从围绕着合同式的管制结构入手，在合同的订立、谈判和实施过程中发挥正式制度的作用；从发挥管制机构的作用入手，在管制机构的独立性、规范性和程序性方面发挥规则的角色；同时有效地激励和约束管制机构的自由处置权，权衡管制的严格性和灵活性之间的关系，逐渐形成以合同式为主的现代管制体制和模式。